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推动我国产业基金可持续发展

  产业基金是由政府出资设立,通过股权或债券等方式吸引各类社会资本参与产业发展的政策性基金,也称产业发展基金或产业投资基金。在中国,作为政府投资基金的重要组成部分,设立运营产业基金的主旨在于发挥财政资金的杠杆效应,克服市场失灵,引导战略性新兴产业发展和传统产业转型升级。这种资金安排方式有助于加快研发成果产业化,提升产业技术水平,培育新兴行业领军企业,形成经济发展新动能。

  然而,近年来产业基金在使用和管理中暴露出一些突出问题,集中表现为基金规模扩张过快。截至2019年7月,我国共设立产业基金2090只,总目标规模达11.6万亿元。目前,地市级政府推出的产业基金规模最大,占全国产业基金目标规模的近1/3,国家级基金占比在16%左右;且单只国家级基金的平均目标规模达601亿元,远高于省级(102.5亿元)、地市级(67.3亿元)和区县级(31.4亿元)水平。同时,现阶段产业基金占政府投资基金的比重已高出50%,无论是规模还是数量上,均已大幅超过创业投资引导基金与政府和社会资本合作(PPP)基金。快速扩张的产业基金规模,在较短时间内成为各级政府特别是地方政府支持产业发展的重要手段,但也导致主管部门、地方政府以及各类企业对这一政策工具产生了一定的路径依赖,有些地方甚至出现“发展一个产业设立一个基金”的情况,造成产业基金名目繁多、体系庞杂、碎片化严重,管理困难,使其作用于战略性新兴产业的先导性、引领性、撬动性政策导向有所弱化。由于产业基金投入效果的评价机制不健全,在现行考核导向下,管理者不断强化风险规避偏好,致使一些资金投向不合理,过于偏重产业发展的“后向”扶持。此外,部分产业基金由政府债券设立或注资,管理方式不透明,市场化运营水平偏低,使用效率有待提高。

  产业基金并非我国首创的政策工具,而是借鉴发达国家做法的“产物”。美国等国家设立产业基金已有近60年的历史。总体来看,发达国家产业基金运营时间更长、经验更为丰富,有不少成熟有效的举措。需要强调的是,发达国家设立产业基金坚持立法先行,其政策初衷是要解决两大核心问题:一是分担前沿科技成果产业化的市场风险,满足中小型科创企业的资金需求;二是识别并筛选出经济效益和社会回报“双高”的优质创业公司,撬动社会资本,吸引更多市场主体参与新兴产业发展。基于这种政策导向,产业基金要对新兴产业“扶上马”、与创业企业“同船渡”,而非对获利前景已然明朗的成熟项目“摘桃子”。通常情况下,发达国家产业基金在新兴产业投资中的规模较小,更多的是借力产业基金促使财政资金形成杠杆效应。例如,美国政府出资占相关产业基金的比重不足3%,欧洲和日本均在5%—7%左右。即便是以政府主导模式运作的以色列,政府出资在其全部产业基金中占比也未超过10%。同时,虽然发达国家产业基金的引导作用显著,但其资金总量在整个社会融资体系中占比有限,并非新兴产业发展的主导融资模式,私募基金、天使基金、风投基金等各类市场化更高的资金对新兴产业发展的作用更为突出,并与产业基金形成良性互动。此外,发达国家产业基金投入长期向中小企业和所谓的“竞争前”技术倾斜,严格限制政府对企业产能形成和规模扩张等环节的直接干预,基金运作过程更加透明、合规和市场化,体现出政府“重引导、巧补贴”的现代产业政策特点。

  从实施效果来看,我国设立产业基金,使得各级政府从“管企业”转向“管资本”,一定程度上实现了对优惠、补贴、减税等行政性较强的产业扶持措施的替代和补益,以更为灵活、更加多元化、更具杠杆效应的股权投资,提高了产业政策工具的市场化程度,其功能和作用值得肯定。但也要认识到,在向发达国家学习借鉴过程中,我国产业基金在设立、管理及效果评估等不同环节仍存在突出问题。为此,我们应站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,顺应全球产业竞争格局以及国际规则的新变化,坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动产业基金迈向健康、可持续发展,使其在补足产业发展短板、“打赢产业基础高级化、产业链现代化攻坚战”的过程中发挥更大作用。

  一要强化产业政策的功能性导向,转变政府产业扶持方式。针对产业基金投向选择性强、存在“寻租”现象、配置效率不高等问题,应在全面评估现行产业政策和政府投资基金合规性的基础上,着眼“十四五”时期新技术新产业新业态新模式的政策需求,进一步创新政府扶持产业发展的理念和方式,逐步以普惠性和功能性强的政策工具取代财政直补等传统手段,为细分产业的各类市场主体以及新产品的消费者提供规范、透明的政策优惠,采用多样化的合规措施,切实改进产业政策功效。

  二要完善产业基金准入和退出机制,统筹整合各类基金。进一步明确产业基金的定位和作用,加强政府出资的预算审核和约束,对在基金设立、运作和管理等环节出现较多问题,以及盲目跟风、片面追求基金规模和数量的情况实施纠偏。各地要综合考虑自身区位条件、产业升级方向和项目资源,合理确定基金数量和规模,集中解决资金分散、投向重复等问题,引导各类基金形成合力,促进大规模综合性投资与小规模专项投资相互支撑配合,平衡盈利性项目与公益性项目的投入方向,实现风险与收益的跨项目、跨区域优化。对不同类别和层级的产业基金,设立科学动态的准入门槛和退出机制,促进优质政策资源与高水平政府服务有序衔接,切实提高基金投资项目的整体质量和落地率。

  三要加强产业基金政策性与市场化统一,提高基金运营效率。设立产业基金必须要兼顾好政策目标与市场真实需求。一方面,完善基金配套政策,通过适度放宽基金投资地域限制、对社会资本适当让利等措施,提高基金对各类资本的吸引力,调动社会资本参与的积极性,形成财政资金、国有资本、民间资本共同发展、高效治理的基金股权结构。对于政策性较强的产业基金适当降低倍数,提高政府出资比例,而对于商业性较强的基金,则可设置较高的放大倍数。另一方面,有序安排各类政府补贴和产业基金从竞争性行业中退出,压缩产业基金对新兴产业产能形成、规模扩张等“竞争后”环节的投资。既要通过政府“不缺位”,做好新兴产业和重大项目的前期可行性分析,科学规划布局,分担市场风险,又要将产业基金日常管理和投资运作交由专业管理部门和人员,做到政府“不越位”,实现政府有为与市场有效的协同发力。

  四要构建公开透明的绩效评价体系,营造公平竞争的政策氛围。加快建立公开透明的产业基金绩效评价体系,推出涵盖政策目标实现程度、中小企业和研发类企业覆盖范围、投资运营项目构成以及投资效益效果等多维度的考核指标,出台绩效评价细则,坚决杜绝基金投放中的“黑箱”操作。考虑到新兴产业技术研发和产业化项目普遍具有投资前期亏损、后期获取收益的特点,在按年度对产业基金进行绩效评价的同时,可考虑对不同投资阶段设置更有针对性的考核标准,激励管理方将产业基金投向引领性强、撬动力大的项目。注重内部控制与外部监管相结合,引入独立的第三方评价机构,提高投资绩效评价的公正性和公平性,加强产业基金运作和绩效评价信息的披露,为推动各类产业发展营造公平公正公开的政策环境。

  来源:中国社会科学网